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摘要:近年来,构建服务型政府早已成为我国各地政府改革提出的目标和口号。但在每个目标实现的背后,肯定会有因地制宜的实际考虑和各地政府的相关支持。通过对比东北这个欠发达地区与国内其他发达地区在构建服务型政府方面的具体状况,并以东北地区的制度环境、激励机制、制约因素等为分析参照,解释了东北地区构建服务型政府滞后的症结所在,在此基础上,提出东北地区要突破构建服务型政府的瓶颈就必须要注重其自身的独特性与适用性。
关键词:服务型政府;东北地区;滞后性
Abstract:In recent years, to transform the governmental functions into service type has been becoming a political goal of reform even a commonplace, behind which the governments at different levels took different local conditions into account with relevant support given for each other Comparing the actuality of the Northeast China with other developed regions in respect to the transformation mentioned above and analyzing the institutional circumstances, incentive mechanism and restriction factors, in the region it was found that the transformation in the region lagged behind other places The root causes are therefore discussed with some suggestions given As a conclusion, the local distinctiveness and appropriateness shall be emphasized so as to break through the bottleneck formed in transforming the governmental functions into servicetype
Key words:servicetype government; Northeast China; lagging
近年来,有关服务型政府理论与实践的探索具有前瞻性、科学性和可行性,并已成为政府改革实践和理论研究的热点之一。随着十六届三中全会正式提出建立公共服务型政府目标之后,温家宝总理在2004年的政府工作报告中也着重强调了建立服务型政府的重要性,而《行政许可法》的颁布和施行更是从法律层面上强化了建立服务型政府的倾向,这都说明建立服务型政府已成为中国各级政府的既定目标［1］。随后,全国各地掀起了一轮又一轮的创建“服务型政府、服务型部门、服务型机关”的热潮,取得了显著的成绩,但同时也出现了创建发展中的地区不均衡现象。我们注意到,服务型政府建设取得较好效果和较大影响的创建活动多集中于沿海地区和部分发达的中西部地区,与之相比的是东北地区各级政府在创建服务型政府活动方面表现出一种明显的滞后性。为什么在中央的统一决策和号召之下,东北地区会出现这样的反差呢?那么导致构建结果滞后的原因是什么呢?由于形成这个结果的原因是多方面的,因此本文将研究的逻辑起点放在东北与发达地区构建服务型政府的差距比较方面,并在此基础上,从制度环境、激励机制、制约因素等方面探寻东北地区构建服务型政府的滞后症结之所在。
一、 东北与发达地区构建服务型
政府的现实差距比较
所谓服务型政府,是指在公民本位和社会本位理念指导下,按照公民意志,通过法律程序组建的服务公民和服务社会的责任政府。从形式上看,服务型政府主要体现在理念、制度和行为三个层面:从理念层面上看,服务型政府是一个执政为民的政府;从制度层面上来看,服务型政府建设是一场全新的职能配置、管理方法和运行模式的革命;从行为层面上来看,无论是从行为范围、行为方式还是行为效果,都要从社会公众需要出发,以社会和公众的满意为依归。构建服务型政府的过程,就是要从以政府为中心的管理向以公众为中心的服务转变,这就意味着需要重新调整政府角色的定位,从根本上改变我国几千年以来的管制行政的政府模式
式。但东北地区计划经济体制遗留下来的问题还十分突出,政府总体上还处于管制型政府阶段,仍然以行政或审批的方式支配大量的国有和非国有社会经济资源,服务理念远未真正形成;官本位、权力本位现象根深蒂固,行政方式依然以管理和控制为主,将行政管理视为行政监管、行政管制的观念普遍存在;政府在管理过程中表现出重管理、轻服务的倾向,公共服务质量普遍不高等,再加上计划经济体制的惯性作用,导致服务型政府在东北地区的建设状况总体并不令人满意。
东北地区服务型政府建设落后于东部和沿海地区,从表面上看,主要表现在公共产品和公共服务投入不足、社会组织发育不健全等方面。但从深层次上来看,其滞后的关键在于理念的落后:传统的自然经济和小农经济思想积淀深厚,计划经济影响深远,加上改革开放的步伐远远落后于东部沿海地区,造成了东北的相当一部分干部群众还存在与服务型政府发展相悖的重官轻商、安于现状、封闭保守等落后观念,政府也习惯把发展经济作为唯一的核心职能,造成政府定位模糊,政府职能转变缓慢。反观东部沿海地区,随着市场经济的深?发展,政府权力的收缩和人民主权意识的增强,要求政府为社会、公民和企业提供服务的呼声高涨起来,对地方政府提供的公共产品的质与量都提出了更高更新的要求,要求政府不只是管理好社会公共事务,更重要的是要提供更多更优质的服务。在此背景下,东部沿海地区地方各级政府逐步树立起现代政府理念,克服传统行政管理的束缚和影响,在行政过程中渗透顾客至上、有限政府的相关理念,在经济发展中充分发挥政府的产业导向作用,在建立和健全市场规则、优化经济发展环境、提升政府结构能力等方面取得了明显的成绩,通过政府流程再造、引进全面质量管理、健全公共决策制度等手段深化行政体制改革,健全、完善公共服务型政府的机制。上海、浙江、苏州、南京、青岛等发达省市在改革传统的行政管理模式、建立服务型政府方面取得了初步的成效,这些地区的先进经验为东北各级政府作出了表率,提供了经验。
二、 影响东北地区构建服务型政府
的制度环境
中国大多数的经济政治制度变迁是循着“小范围制度变通—局部突破—全国运动式推广”的发展轨迹。小范围的制度变通使微观主体在相对成本或者偏好的变化的情况下,主动地对原有制度进行调整。当这种变通的市场利益明显的时候,变迁就会在更大的范围得到认可。地方政府和学者就开始营造舆论,影响更高一级的政府,直至中央政府,制度便开始了意识形态化的过程。一旦成功地意识形态化,就开始在全国范围内推广。此时,对其他地区来说,这种变迁带有很强的被动或者说强制性色彩(谢子平,2003)。构建服务型政府的制度变迁也同样遵循这样的逻辑。对于东北地区而言,构建服务型政府在一定程度上属于强制性制度变迁,在东北这样一个缺乏以市场为价值理念、以创新发展为改革思维、以公平效率为行为准则的地区,服务型政府建设的制度变迁表现出一定程度的滞后性。
制度环境影响着治理结构或机制的选择［2］,决定了地方政府的目标以及可供调遣的体制内资源。从全国的情况来看,目前各地方的制度环境具有相似性,都面临着相互竞争的特点,这种竞争不仅仅只是经济实力的竞争,还涉及到政府效能、政府管理水平的竞争,在进入到发展的新时期之后,制度环境更是纳入到更高层次区域竞争的范畴,并将其与执政合法性联系起来,通过经济的可持续稳定发展,改善人民生活水平,取得人民的支持和信任。应该说,这种政绩合法性建设在20世纪80年代和90年代前期取得了相当大的成功［3］,但随着经济全球化程度的日益加深,中国经济融入世界经济的程度日益提高,以经济增长获取执政合法性的边际效用日益降低。具体到东北地区的制度环境,由于东北老工业基地计划经济体制下遗留的问题还比较严重,市场化程度低,国有经济比重过高,且未成为真正意义上的市场主体,其他市场主体、要素市场发育缓慢,资源配置效率低下,经济活力差,自我调节能力不足,导致在市场经济条件下面临相当大的冲击。近年来,东北在全国经济总量的比重大幅度下滑,总体经济出现不景气状况,使得以往封闭的资源开发系统的弊端暴露无遗,产业雷同、重复生产和产业结构失调的现象尤为突出,一批工厂破产,大批工人下岗,农村情况也不容乐观,一批煤炭、林业等资源型城市的枯竭使得经济社会发展状况雪上加霜,随之而来的各种社会问题层出不穷。面对社会转型期的挑战更加严峻,经济、政治、意识形态等各领域都需要政府的介入,大大增加了政府管理社会的难度,分散了政府精力, 促使东北地区各级政府必须全力确保经济发展速度,以经济增量的扩大来消化和防范社会突发事件的发生,以财富的增长消除社会不安定因素。在这种时代背景下,建设服务型政府并没有实质上成为东北地区各级政府实际工作中的重中之重。
同时,我国各地面临的制
度环境是一种行政集权下的财政分权［2］,20世纪80年代,中国开始进行财政分权,采取财政包干制,从而形成中国式的市场维护的联邦主义［4］。1994年实行的分税制改革,仅仅解决了税权的划分,而对事权的划分仅限于中央和省一级政府,对省级以下地方政府划分并没有明确,由此形成的省级以下的财政体制与分税制的设计初衷相差巨大。在收入划分上,从自身便利性出发,各级政府都是“层层抓大”,将大税种抓在自己手中,以至于下级政府最终面临财权日益上收、事权却不断下压的尴尬局面。从地方政府官员的政治市场新角度进行分析,中国的政治集权和经济分权这一对矛盾,必然导致中央政府对地方政府官员只能采用经济指标考核下的政治晋升制度。由此,政治竞争引发了强烈的地方扩张冲动,各地方的政治晋升锦标赛不同于经济市场竞争,这是一种零和博弈。另从公共选择理论可知,政府官员同企业竞争者一样,都追求个人效用最大化,扩张个人控制权。综合起来地方政府官员有三条途径:第一条途径就是向上晋升,即在更大范围更高层次获得个人控制权;第二条途径是向下深入,也就是运用行政权力更多地干预企业等微观经济社会主体和公民的日常生活;第三条途径就是横向扩张,地方官员控制的地方资源和经济社会规模的迅速增长。在东北具体的制度环境下,由于国有经济比重超大的特点以及国有产权实际归属利益人不明的属性,使得东北各级地方政府官员更加方便于在所辖国有企业运用行政权力实现个人利益效用最大化,服务型政府的实施可能反而会压缩政府及官员的权力寻租空间,损害部门利益。这就不难解释,近年来东北地区各级政府在加大公共产品与公共服务投入力度的同时,其行政权力还依旧习惯性地停留在一些不该停留的微观市场领域,甚至“武断”地发挥着影响,制约着政府职能内容、实现方式、职能划分与机构设置方面的重新定位,阻碍服务型政府的创建。
三、 导致东北地区构建服务型
政府滞后的激励机制
为什么东北地区服务型政府建设没有取得预想中那么明显的成效呢?这需要研究东北地方政府的激励机制。总体来说,地方政府是一个完整的科层制官僚体系,金字塔的结构决定了各位官员还是十分关注自己的职业生涯和个人利益的,在这些官员中,最关键的是这些对政府行为有着决定影响的拥有决策权的一把手［5］,假设各级政府的一把手是追求个人效用最大化,那么他们关心的主要是在职业生涯中进一步升迁,或避免被淘汰出局。因为他们的工资、地位、成就感以及其他待遇都是与其职位直接相关的［6］,在政治竞争的制度环境中,政绩已经非常细致地纳入干部考核与晋升中。同时,现行的干部晋升制度是一种典型的“淘汰制”,官员自上而下地逐级晋升,一旦在某一个级别没有得到提升,就失去向更高级别晋升的机会。这种晋升有两个特点:一是根据参加竞争的官员之间的优者取胜的相对标准来提拔官员;二是这种淘汰制还对年龄进行了限制,即某一类干部只能在某一年龄以下进行提拔。这意味着,如果一个干部在某一职位滞留过久而导致年龄超过了某一规定年限,那么他的职业生涯就会在某一职位停滞［6］。在这种政治竞争的制度环境中,诱使地方政府官员关注任期内的政绩,尤其是短期政绩。同时,在淘汰制加年龄限制的晋升制度下,官员也只能关注短期的政绩,即“站台式的阶段目标”,随着近年来干部流动的加快,官员在一个职位上任职的时间也进一步缩短,更加剧了官员追求短期政绩的行为倾向。