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内容摘要：行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，目前，行政公益诉讼形式在我国尚未为法律所认可。但是，从对西方法治国家行政公益诉讼制度的经验和法理思考，以及目前我国国内出现的众多具有行政公益诉讼性质的案件和民众对行政行为进行深层次监督的呼声日益高涨的形势来看，在我国建立行政公益诉讼制度既有理论基础，又是现实需要，并将成为我国下一步行政立法工作的重要议题。本文仅对我国行政公益诉讼制度的建立提出一些浅略的构想。
关键词 行政诉讼 公益诉讼 公共利益 利害关系人
行政公益诉讼，仅是公益诉讼的一类。一般的行政诉讼，只要原告与案件有直接的利害关系，即可依法提起诉讼,这是行政诉讼法在主体资格上的基本要求。但是，在某些主体公然违反普通法律或宪法，侵犯公共利益时，有关国家机关既不追究责任又不接受投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，可否允许无利害关系的人以原告身份，将损害社会公益的行政主体诉至法院,法院如何支持其诉讼请求以维护公共利益,如何根据中国的社会需求和实际国情推进我国行政公益诉讼制度的建立，是本文对行政公益诉讼进行探讨的基本问题。
一、 行政公益诉讼的概念及其特征
行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。我国目前的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉都属于私益诉讼的范畴，即特定的公民基于自身的利益出发，当自己的合法权益受到侵害后提起的诉讼。可见，提起私益诉讼是当事人的一项法律上的权利，当事人既可以行使，也可以放弃。而行政公益诉讼则意味着起诉者与案件本身并无法律上的利害关系，只是基于“公益心”而提起。我国当前的公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及研究中存在诸多盲点和漏洞，无疑不利于社会的长期发展和进步。
行政公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构违法行为或不行为，使国家利益和社会公共利益遭受侵害或有被侵害的危险时，法律允许公民、法人或其他组织为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。行政公益诉讼制度作为对传统法律理论、传统诉讼法律体系进行理念更新的新型诉讼方式，与传统的行政侵权救济诉讼方式相比，具有下列显著的特征：
（一）行政公益诉讼制度是指被诉行为侵害了或危及到国家利益和社会公共利益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的行政诉讼手段即可处理，个人作为自身利益的最大维护者，理应且非常自觉地向法院提起诉讼以维护自身合法权益；而在行政公益诉讼的场合，原告的诉讼并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众的利益。同"唯有法律上有直接利害，才有资格提起诉讼"的传统诉讼制度相比，行政公益诉讼放宽了原告起诉资格的限制，使越来越多的公民个人或其它组织通过司法力量维护社会公共权益的渠道愈加畅通。
（二）行政公益诉讼具有显著的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，即可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在行政公益诉讼中，这种预防功能尤为明显，因为国家利益和社会公共利益一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在违法行政行为侵害尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止国家利益和社会公益遭受无法弥补的损失或危害。
（三）行政公益诉讼的判决未必仅限于诉讼当事人，其效力具有明显的"扩张性"。在行政公益诉讼中，通常会有不特定的多数人依法享有原告资格，而向法院提起诉讼的可能其中的某个人或某些人，在此情况下，法院判决的效力并不只仅仅局限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。
二、设立行政公益诉讼制度的必要性
1996年2月9日，在中共中央举办的中央领导法制讲座上，江泽民同志强调：实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化；就是广大群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的法制化、法律化。2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议公报》中指出：要加强制度建设、保障社会公平正义，完善民主权利保障制度、法律制度、司法体制机制、公共财政制度、收入分配制度、社会保障制度。而依法行政、建立完备的行政监督机制正是保障社会公平正义，完善民主权利保障制度的必要前提。依照我国《行政诉讼法》之规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，方有权利 利提请司法审查（提起行政诉讼）；如果政府权力机关的行为侵害了社会公共利益，而这种侵害与个人（私人）没有直接利害关系，个人则无权就侵害行为提请司法审查。这种封闭的权力分立与相互制衡的立法理念一方面使得公权力呈无限扩张的趋势，在我国负有监督职责的机关之间又往往存在利害关系或者领导上的关联关系，这就会出现监督机制貌存实无的局面；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个拥有自身利益的体系，堵塞了公民管理国家事务、主张各种权益的途径，违背了人民主权的根本法理，也使得社会公平正义、保障民主权利成为水中之花、镜中之月。
而作为构成社会的最基本元素的私人同时也是公权力运用的最直接利害方，社会利益与其私人利益息息相关，私人永远是第一个知道自己或者整体利益被侵害的主体，也是最彻底的社会利益维护者，虽然我们有人大、信访、党纪政纪等各种对政府机构和人员进行监督的途径，但真正说来，只有诉讼等法律程序才能将政府机构和人员置于民众平等的地位，对其行为和权力构成强制性约束，确立其人民公仆的理念。[1]因此，要想解决监督机制所造成的痼疾只能依靠和运用公权力以外的力量--社会力量暨私人力量，赋予公众力量以对侵害公共利益的公权力行使提请司法审查的权利，这样更有利于对公权力行使的监督和制约，也是促使权力机关合理、合法运用公权力、依法行政的有效手段，为促进社会公平正义，完善民主权利提供有效的保障。
三、我国设立行政公益诉讼制度的可行性基础
（一）设立行政公益诉讼制度的法律依据 行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更主要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是民主权利的一个表现。[2] 《中华人民共和国宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。由此我们可以看出：（1）人民是国家的主人，国家的一切权力来源于人民。（2）人民可以在法律允许的范围内通过一切正当的途径和形式参与管理国家事务。第四十一条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害，第一百二十九条规定中华人民共和国人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。赋予了公民、监察机关对国家机关和国家工作人员的职务行为进行监督的权利。行政公益诉讼从司法程序上为人民参加国家事务的管理提供了有效的途径。因此，基于公益的需要提起行政诉讼符合我国宪法的基本精神。
（二）设立行政公益诉讼制度的社会基础 随着法制建设的深入，我国公民的法律诉讼意识已有很大的提高。近年来，我国出现了多个具有行政公益诉讼性质的案例，但我们也应当看到，现阶段行政诉讼过程中出现的不想告、不敢告、告不了的现象仍一定程度的存在。因此，建立完善的行政公益诉讼制度已成为当务之急。
在我国，需要通过行政诉讼保护公共利益的情形和种类很多，大致包括国家公共利益、公众或群体公共利益、公平竞争的公共秩序等。然而，在我国现实生活中，存在着大量公共利益遭受违法行政行为侵害而得不到行政诉讼救济的情形。如，《中华人民共和国宪法》第六条规定中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。从中我们可以看出，国有资产属于全民所有，人民政府只是代为行使所有权对国有资产进行管理。在国有资产的管理及处置过程中，个别负有国有资产管理职责的公权机构对国有资产疏于管理，更有甚者直接插手各种违法操作，致使国有资产大量流失或者减值，严重侵害了公共利益。现行行政诉讼法将原告资格仅限于私益直接受损之情形，使国有资产被侵犯的行政案件无法进入司法审查的范围。再如一些企业受于短期利益驱使，在生产中忽视环境保护，使环境污染和破坏问题日益恶化侵害公众利益的行为，政府在工程的审批、招标、发包过程中的违法行为侵害公众利益的行为，以及政策性价格垄断行为等等，也均因为现行行政诉讼制度的局限性，公民无法运用司法权来制约行政权，公益之维护陷入困难重重的境地。没有一个社会能够消除公共利益的理念，因为它根植于人性的共有成份中，因此建立行政公益诉讼制度是人民群众普遍愿望和意志的体现，而人民群众对保护公共利益的这种迫切需要，构成了我国建立行政公益诉讼制度的社会基础。
四、 我国建立公民行政公益诉讼制度的基 本原则
公益诉讼的基本原则，是指在公益诉讼整个阶段都起着指导作用的准则，它对公益诉讼的主要过程和主要问题所作出的原则性规定。针对行政公益诉讼，可以规定以下基本原则。
（一）、最大限度地保护公共利益的原则。建立公民行政公益诉讼制度不外乎是想通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的。因此，公民行政公益诉讼中一些具体制度的规定应该有利于对公共利益的保护，有助于扫除阻碍公益诉讼制度的各种障碍。
（二）、 避免滥用诉权的原则。行政公益诉讼最主要的特点，是任何人（公民、法人或其他组织）都可以依法起诉违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法主体及其行为。由于原告是与案件没有直接利害关系的人，因此，不排除一些滥用公益诉讼诉权以达到其它目的可能性。为避免滥诉的发生，法院在正式收到原告提起行政公益诉讼的起诉书后，应对起诉的内容进行审查，以保证所控违法行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱被告的正常生产、生活秩序而起诉被告的，应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。
（三）、原告胜诉后应给予奖励的原则。在《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中，都规定了奖励揭发，检举违法行为有功的单位和个人。既然揭发，检举违法行为应当得到奖励，那么公民作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励是不容置疑的。
五、 我国建立行政公益诉讼制度的具体设想。
建立行政公益诉讼制度，并非一件简单的事情。除了解决一些观念和理论上的问题外，具体实行起来却很复杂，或者牵涉到现行诉讼法的修改与协调，或者涉及一些技术操作上的问题。在现阶段，针对在现实生活中存在大量的行政违法（作为和不作为）的现状，迫切需要首先尽快修改行政诉讼法，以尽快解决公民行政公益诉讼的障碍。
（一）立法步骤。建立行政公益诉讼制度，首先要有明确和具体的立法，即在宪法原则的指导下，行政诉讼法明确规定行政公益诉讼制度，授权无直接利害关系的公民、法人或社会团体可以为维护国家利益或社会利益，以自己名义对行政机关提起诉讼，要求行政机关依法履行法定职责。为了避免立法的跳跃式引进所带来的振荡，我国可通过最高人民法院在典型案例中确认一定的规则，在积累相当经验的基础上，再通过司法解释逐步扩大原告资格。尽管我国不承认判例法，但最高法院的司法解释在法院审判时仍可作为法律依据适用，其公布的典型案例对各级法院也有很强的示范效力，并对全社会发挥着指向功能。待时机成熟时，再在我国的行政诉讼法中通过立法的形式正式确立我国的行政公益诉讼制度。
（二）放宽原告资格。为了使国家和社会公共利益的保护获得可诉性，不应恪守传统行政诉讼法理论"无直接利害关系便无诉权"的要求，而应将原告范围扩及于任何组织和个人。我国可以借鉴国外公益诉讼的分类方法，将我国的行政公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，即申诉人与公益受害无直接利害关系，按传统诉讼法理论会导致"公益受害无从救济与民众投诉无门之尴尬境地"，故法律授权这些个人或组织代表公众提起民众之诉；二是受害人之诉，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面这一侵害行为又同时损害或威胁到社会公共利益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益方面内容的行政公益诉讼；三是机关之诉，指负有维护公益职责的有关机关有权就行政机关的违法行为或不行为提起公益性行政诉讼。
（三）设立行政前置程序。有权提起行政公益诉讼的主体能否直接起诉行政机关？这涉及到行政决定是否存在以及诉讼提起的时间和阶段问题。提起一切行政诉讼必须先有行政决定的存在，否则缺乏诉讼标的，这称之为行政决定的前置原则。美国的司法审查强调穷尽行政救济原则，即当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求司法救济。这一原则存在的理由之一便是使行政系统内部有自我改正错误的机会，减少司法审查的需要，使法院有限的人力和财力更有效的使用。因此，笔者建议公民和社会团体提起行政公益诉讼时，应向拟起诉的行政机关提起书面建议，要求行政机关修正损害国家利益和社会公益的行政行为，并要求行政机关在法律规定的合理期限内予以答复或处理。当行政机关在规定或限定期限内不予答复或公民、社会团体认为处理不当，便可以向法院起诉。
（四）诉讼费用的承担及对原告的奖励。已有的三种诉讼活动表明，人们是在利益的推动下去实施诉讼行为的。民事诉讼的原告和刑事诉讼的自诉人都是为了保护自己的人身以及财产利益而起诉的。行政公益诉讼的原告作为社会成员，受自己价值观的支配，有为捍卫社会整体利益而斗争的积极性，哪怕这种斗争会使自己的直接物质利益受到损失。与此
同时，也可能有为自己直接获得物质利益而诉讼的动机，只要这种动机有利于实现社会正义，就应当予以鼓励和支持。试想，关于奖励揭发和检举违法行为有功单位和个人的规定在我国现行法律以及法规中已频频出现。既然揭发和检举违法行为应当得到奖励，那么公民提起行政公益诉讼，要花费更多的人力、物力和财力，在胜诉后得到一定奖励更是不容置疑的。同时，在行政公益诉讼中，应适当减轻民众的诉讼费用，如在法国，当事人提起公益诉?时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。这种诉讼费用分担方式有利于保护公众提起行政公益诉讼的积极性，可供我国借鉴。
（五） 确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色。根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，可通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色。这是因为，在我国，公诉的职能源于监督的职能，是实现法律监督的方式之一。所以，对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼，也正是源于其对行政机关行政执法和其它方面的法律监督权。目的在于保障国家行政法律和其它相关的法律统一正确实施。与刑事诉讼一样，检察机关在行政公益诉讼中扮演的国家公诉人的角色，其既不应享有胜诉的利益，也不承担败诉的风险。在行政公益诉讼制度框架中，应有相应的规定协调、处理好社会主体和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为，公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。具体地说：在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家主权和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提起诉讼是十分必要的。
六、结语
哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。在我国，法律之所以至今未确认行政公益诉讼的制度的重要原因，是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。而事实上，利用行政公益诉讼解决危害公共利益的行为比单纯利用行政管理手段来解决具有诸多优点，既可以防止行政机构的膨胀，又节约经济成本；既体现出司法权的公正性，又可以防止行政权力的过度泛滥所带来的“暴力”倾向；既可以提高人们及整个社会的民主权利意识，又可以使危害公共利益的行为时时刻刻处于社会监督之中。因此，在我国建立行政公益诉讼制度是一个必然的趋势。
参考文献：
[1]王晨光：《法律的可诉性，现代法治国家中法律的特征之一》，载《法学》1998年第8期
[2]沈福俊：《论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展》，载《华东政法学院学报》2000年第5期
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